新《汽车产业发展政策》对外资的政策影响
2005 年 6月1日，国家发展和改革委员会正式出台《汽车产业发展政策》(简称新《政
策》)。相对于1994年制订的《汽车工业产业政策》，新《政策》修改了旧版产业
政策中诸多具有计划经济色彩和与WTO(World Trade Organization)规则不协调的
内容，志在推进汽车产业结构调整和升级，全面提高汽车产业国际竞争力。新政策
的颁布将对中国汽车工业的发展产业重大影响。
自1984年北京汽车工业控股有限责任公司与戴姆勒·克莱斯勒公司、戴姆勒·
克莱斯勒(中国)投资有限公司合资成立北京吉普汽车有限公司以来，中国汽车行业
吸引外资已经有了近20年的历史。截止到2002年年底，世界9大汽车跨国公司通用
、福特、戴姆勒-克莱斯勒、大众、丰田、雷诺-日产、标致-雪铁龙集团、本田、
宝马都已进入中国。据英国《金融时报》的资料统计，在2002年和2003年之间，外
国汽车制造商在中国共投资63亿美元。在未来3年里，外国公司在中国汽车行业的
直接投资将有130亿美元。
由于合资企业在中国汽车行业举足轻重，国内外汽车厂商一直在密切关注新汽
车产业政策对外资的政策调整。对于外商来说，读懂新《政策》也就读懂了今后在
中国的投资风险。
新产业政策对外资的政策调整
提供更广阔的业务发展空间
新政策取代了1994年限制颇多的老政策，简化了政府审批程序，给予外国汽车
生产商更广阔的业务发展空间。
第四十八条规定 同一家外商可在国内建立两家(含两家)以下生产同类(乘用车
类、商用车类、摩托车类)整车产品的合资企业，如与中方合资伙伴联合兼并国内
其它汽车生产企业可不受两家的限制。境外具有法人资格企业相对控股另一家企业
，则可视为同一家外商。
新政策鼓励国内大型汽车集团与外资伙伴携手兼并、重组国内外的汽车产商，
以实现使中国成为世界汽车制造大国的主要目标。
如通用，它通过以上海通用出面整合的形式，实际上已经有4家合作伙伴：上
汽、金杯、五菱、东岳。1997年6月，通用与上海汽车工业(集团)总公司各出资50
%建立上海通用汽车有限公司；2002年6月上汽、通用、五菱分别持有50.1%、34%、
15.9%的股份比例建立上汽通用五菱汽车股份有限公司；2004年3月，上海汽车工业
集团总公司、通用汽车中国公司、上海通用汽车公司各占25%、25%、50%股权成立
上海通用东岳汽车有限公司；2004年3月，上汽集团、通用汽车中国公司和上海通
用汽车重组金杯通用汽车，上汽集团与通用汽车中国公司各拥有25%的股权，上海
通用汽车持有50%的股权。
再如：丰田原来一直是川旅和天津两家成立合资企业，而通过一汽整合全面合
资后，与广州合资了。
第四十九条 国内外汽车生产企业在出口加工区内投资生产出口汽车和车用发
动机的项目，可不受本政策有关条款的约束，需报国务院专项审批。
2003年5月，日本本田汽车在其与东风汽车集团以及广州汽车集团的合资企业
本田汽车(中国)有限公司中占65%的股份，其它两集团分别占10%和25%的股份。该
合资企业坐落于广州出口加工区，同时其生产的所有汽车均用于出口。
新政策在投资政策方面使中国汽车市场更为开放。虽然规定外商在中国设立合
资企业不能超过两家，但也保留了相当大的灵活性：外资与中方企业联合起来兼并
其他汽车企业，可以不受两家企业的限制；同时在出口加工区内成立的合资企业，
不受两家企业的限制。新政策第四十九条提到在出口加工区内成立的合资企业可不
受本政策有关条款的约束，也就意味着不仅在股比问题、合资企业数目和投资规模
等一系列问题上都可获得优待，这样就给予出口型外国汽车生产商更广阔的业务发
展空间。
国产和进口车的经销渠道分离
第三十四条 为保护汽车消费者的合法权益，使其在汽车购买和使用过程中得
到良好的服务，国内外汽车生产企业凡在境内市场销售自产汽车产品的，必须尽快
建立起自产汽车品牌销售和服务体系。该体系可由国内外汽车生产企业以自行投资
或授权汽车经销商投资方式建立。境内外投资者在得到汽车生产企业授权并按照有
关规定办理必要的手续后，均可在境内从事国产企业或进口汽车的品牌销售和售后
服务活动。
新的汽车产业政策对在进口车与国产车是否分成两个销售网络的问题上未予以
明确规定，新政策只是表示，将另外制定汽车品牌销售管理实施办法。但人们更愿
意将其理解为分营，即进口汽车和外资工厂在本地生产的汽车保留不同的销售渠道
，如广州本田生产的雅阁只是广州本田这个合资公司的自产汽车，而非日本本田的
自产汽车。
由于近年来，跨国公司在国内汽车业的投资都是分期分批进来，而且往往是引
进设备和技术，一般不在中国建销售网络，因此外国汽车生产商一直在争取有权通
过相同的经销渠道销售进口汽车和本地生产的汽车。
事实上，尽管各家国内企业对分营并不那么热衷———如果国内企业的渠道可
以同时销售进口车将可以获得部分销售利润，但政府为了延缓进口车过快进入国内
，给国内厂商造成过大的压力，因此主张实行分营制度，保护本土市场，提高外资
的运营成本和产品价格，增加其市场风险和决策难度。拥有经过长时间建立起来的
、较为完整的销售服务体系是中国汽车企业最大的资本。因此，在跨国汽车公司全
面加强对中国汽车产业的控制力，特别是不断增强对销售服务网络的主导权的今天
，中资企业继续保持对销售服务网络的自主权非常必要。
为了绕开分营政策限制，各大跨国汽车公司加速整合销售网络，形成规模优势
，等待政策放开。大众公司是最早介入汽车销售领域的跨国公司：通过每年从一汽
集团回购15%的股份，一汽大众销售公司现已完全成为一汽大众的子公司；在上海
方面，德国大众也持有上汽销20%股权，目前还在促使上汽销与上海大众的合并。
对整合销售网络德国大众也是迫不及待。在2003年新加坡年会上，大众集团亚太区
董事长比希霍夫明确表示，“将考虑把两个合资公司的销售网络更紧密地整合起来
。” 得益于一汽的南北收购，丰田迅速整合了旗下四个合资公司天津一汽丰田、
四川一汽丰田、一汽丰越以及一汽华利的销售网络，成立了一汽丰田销售公司。
如果品牌渠道管理的一旦确立，对业界销售渠道冲击最大。一方面，在2005年
要彻底取消进口许可证的情况下，规定进口车、国产车销售网两网分开，无疑将加
大汽车进口销售商的成本，从而起到控制进口的作用。据预测，全国将有6000多家
经销商被“清理”出局。同时，国内目前众多进口品牌如奔驰、宝马的经销商都没
有厂家授权，属于非法经营。国内品牌也存在很多杂牌经营，该条例出台，将强制
性整顿经销网络。
另一方面，经销商和代理商需要厂商的审核及授权，表面看跨国公司要自建品
牌经销体系付出成本，但经过他审核就会形成新的垄断，而且申请经销进口车的大
有人在，这样就有可能转移成本到经销商；目前跨国公司垄断营销意图明显，天津
丰田、上海大众都在筹建独立的营销公司，而宝马则已完全被控，国产宝马经销权
审核时，3000多家报名，最终入围的全是以进口宝马的经销商。
外方在合资企业中的持股不能超过50%
第四十八条 汽车整车、专用汽车、农用运输车和摩托车中外合资生产企业的
中方股份比例不得低于50%。股票上市的汽车整车、专用汽车、农用运输车和摩托
车股份公司对外出售法人股份时，中方法人之一必须相对控股且大于外资法人股之
和。
新政策仍然规定中方股比不得低于50%。“中方股比不得低于50%”始终是中方
坚守汽车合资股比的底线。该规定是基于企业控制权的考虑，合资企业中一般技术
掌握在外资手中，外资有技术、品牌、管理等方面优势，中方处于弱势，股权是中
方最后一张牌。
新《政策》对汽车行业资本市场外资收购中方情况作出明确规定，中方法人之
和必须等于或者大于外方之和；外方不得超过中方最大股东，几个条件须同时满足
。上市公司中有流通股存在，股权比例有不确定性，所以要求中方法人股东相对控
股。
但是，在非资本市场，部分合资企业中 “中－中－外，一托二”方式使“中
外股比限制”政策形同虚设。例如，东风悦达起亚公司成立，东风集团和悦达集团
各占25%的股份，韩国现代起亚集团在合资公司中占50%的股份，在这种“中中外”
合资模式中，外方取得了事实上的控股权。
外方在整车合资公司中股比不得高于50%，使得外商要进入中国整车市场则必
须采取合资的方式，合资公司仍将在行业中占据主流地位。
事实上，建立合资企业依然是目前外资进入中国汽车市场的三种途径中被外资
最为广泛采纳的一种途径。这三种途径分别为：一、直接以产品参与竞争；二、出
售给中国相关技术，以此获得相应的利益；三、与中国汽车企业建立合资企业，将
生产线直接搬到中国。但外商采取这种合作方式是建立在目前中国汽车市场尚未完
全开放以及相关政策现状的基础上的。
取消汽车保税区
第五十八条 2005年起，所有进口口岸保税区不得存放以进入国内市场为目的
的汽车。
我国九十年代中期为了吸引更多的外商投资，政府对外资企业给予一定的免税
进口轿车指标的政策优惠。在当时轿车整车关税近乎高到200%以上的情况下，假合
资企业如雨后春笋般滋生。其结果是，既冲击了国内汽车市场，又给国家税收带来
巨大损失。
取消保税区，再加上3C认证等规定无疑将提高进口汽车商的成本，打击其销售
进口车的积极性，使他们转向销售国产车。
对汽车进口作出限制，旨在保护幼稚的中国汽车产业，不至于市场开放后受到
太严重的冲击。
扶持国内汽车零部件产业，新产业政策限制以进口散件组装方式生产汽车
第五十三条 汽车生产企业凡用进口零部件生产汽车构成整车特征的，应如实
向商务部、海关总署、国家发展改革委报告，其所涉及车型的进口件必须全部在属
地海关报关纳税，以便有关部门实施有效管理。
第五十七条 按照汽车整车特征的认定范围达到下述状态的，视为构成整车特
征：
1、进口车身(含驾驶室)、发动机两大总成装车的；
2、进口车身(含驾驶室)和发动机两大总成之一及其余三个总成(含)以上装车
的；
3、进口除车身(含驾驶室)和发动机两大总成以外其余五个总成(含)以上装车
的。
新政策有利于扶持国内汽车零部件工业，来限制跨国公司在中国大肆组装汽车
，防止我国汽车工业成为跨国公司在华整车装配厂。
进口KD件的税收限制对没有合资背景，只是依靠技术转让方式进口外国公司K
D件组装汽车的公司更为不利。如：一汽轿车、江淮汽车在引进国外新产品，起初
国产化率较低时将受到影响。
提高行业门槛
新政策还规定，实行核准的投资项目由省级政府投资管理部门或计划单列企业
集团报国家发展和改革委员会审查，其中投资生产专用汽车的项目由省级政府投资
管理部门核准后报发展改革委备案，新建中外合资轿车项目由发展改革委报国务院
核准。新建汽车生产企业的投资项目，项目投资总额不得低于20亿元人民币，其中
自有资金不得低于8亿元人民币，要建立产品研究开发机构，且投资不得低于5亿元
人民币。
行业壁垒提高国家对汽车投资项目的管理实行备案和核准两种，需要核准的仅
有两类项目：一类是组建新的汽车企业，另一类是现有汽车企业跨类生产其他整车
产品。新建汽车或发动机企业要求很高的资本金：投资总额不低于20亿元，自有资
金不得低于8亿元，并要建立产品研发机构，投资额不低于5亿元。
这些规定对外资而言，提高了进入中国市场的门槛，重要的是必须引入技术开
发，而不能是单纯的制造基地。
新政策对于跨国公司做出的某些政策上的调整显然是符合中国产业利益的，正
如一个行业专家所认为的那样现在很多人都在喊政策上要完全放开，“但其实如果
真正放开的话，根本没有中资的份儿。因为资本、技术和品牌都是中国汽车产业的
弱项。外资看重的中方的壳资源却是政策带来的。”
世界上任何一个国家都会保护自己的幼稚产业，只是方式、方法不同而已。对
于立志要在“2010年前成为世界主要的汽车生产国”的中国汽车，在不违反WTO的
原则下，支持民族汽车工业的发展无可厚非。特别是在中国汽车产能过剩的隐忧之
下，能有个宏观的《产业政策》调控，利大于弊。
但值得一提的是，新政策对现有的大企业非常有利，在一定程度上体现了政策
向现有大企业的倾斜；同时，由于目前国内的一些大企业都是合资企业，给大企业
创造的发展条件，实际上是否会进一步给外资进入中国汽车产业创造了更方便的条
件、更加广阔的空间？
外资在中国的战略调整
相对于全世界汽车工业的普遍衰退，中国潜在的巨大汽车市场格外引人注目。
2003年国内产销汽车为444.4万辆、439.1万辆，分别比2002年增长35.2%、34.2%。
2003年同比增速虽有所下降，但仍保持着高增长(如表一)，这使中国成为世界各大
汽车厂商市场争夺的焦点。
表一 2000～2003年国内汽车产销
年份 生产(万辆) 同比增长(%) 销售(万辆) 同比增长(%) 产销率(%)
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2000年 206.91 13.1 208.86 14.0 101
2001年 233.44 12.8 236.37 13.3 101
2002年 325.12 39.3 324.81 37.4 100
2003年 444.4 35.2 439.1 34.2 98.8
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资料来源：《中国汽车工业综合分析》
各大跨国公司加紧在中国的战略部署，以期待在中国汽车市场上获得更大的利
润。以轿车为例，2003年轿车在货车、客车和轿车三大车型中的比重由2002年的3
3.55%上升到45.4%，几乎占了半壁江山。2003年轿车合资企业在整个轿车企业的产
销中分别占到了56.33%和60.80%，且成上升趋势。
跨国汽车公司在华战略也进行了新的调整：一是把过去相对独立的“中国战略
”转变为符合其长远利益和整体利益的“全球战略”，中国市场逐步成为其“全球
战略”的一部分；二是把原来中外双方相对平等的“合作型”战略转变为谋求单方
面主导的“控制型”战略。
近2年来，外资在中国汽车市场的战略调整已经初见轮廓，外资不断加大投资
提高合作层次，加大在中国的生产力度。如，2002年，日本丰田和一汽集团的全面
合作；日本日产与东风汽车达成全面合资协议；德国的戴姆勒克莱斯勒也准备提高
其在中国轿车和商用车市场上的地位，与合作伙伴北京汽车工业控股公司签署了一
项价值10亿欧元的合作协议。除了在生产方面加强与中国企业合作，提高汽车的本
土化以外，外资汽车企业还在销售网络建设、售后服务、消费信贷和二手车等方面
进行了充分的准备，希望获取更大的市场和利润。
同时，外资管理政策的重大变化也为跨国汽车公司的战略调整提供了政策空间
。新汽车产业发展政策取消了国产化限制，为跨国汽车公司迅速扩大在中国的产能
，快速引进车型，加强对整车生产的技术控制提供了条件。
通用汽车宣布，今后3年将向在华的合资企业投资超过30亿美元，把在华的总
产量提高一倍以上，至130万辆。中国今年将成为通用第二大市场，而且最终将占
有通用全球市场销量的20%。今年1月到4月，通用在中国的合资企业共销售178000
辆，同比增长56%，其中主要合资企业——上海通用汽车公司销售94367辆别克轿车
，同比增长116.8%，另一合资企业上汽通用五菱公司销售81926辆，同比增长21.6
%。
大众汽车也不甘落后，计划2005在中国新建一家工厂，以扩大产能来满足这一
全球增速最快市场不断增长的汽车需求。
进入中国市场较晚的福特汽车打算把沃尔沃投放到中国市场上。福特汽车公司
6月8日