党的十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，是指导我国今后一个时期发展的纲领性文件，同时对烟草行业未来的改革与发展也具有很强的指导意义。深入学习贯彻《建议》，认真思考研究行业“十一五”时期改革与发展的基本思路和工作重点，科学谋划未来行业发展的路子，是党赋予我们每一位领导干部的历史使命。
“十一五”期间烟草行业改革与发展所面临的环境
经过二十多年的改革开放，我国经济环境发生了重大变化，经济体制改革和国有企业改革的新形势，对烟草行业的改革发展提出了全新的课题，“十一五”时期烟草行业发展处在一个新的起点上。
1、“大企业、大品牌、大市场”已基本形成。
回顾烟草行业发展历程，随着工商分离率先在烟草行业开始自上而下的改革，2003年，一场以建设“大企业、大品牌、大市场”为主题的浪潮迅速席卷整个行业，面对中国烟草条块分割、地方保护盛行、缺乏明显强势企业和强势品牌以及即将与外烟同台竞争的现实局面，国家局希望通过联合重组打破现有行业格局和企业组织结构的强势改革来提高中国烟草的总体竞争力，作出了“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”的战略部署。
姜成康局长在2004年年初召开的全国烟草工作会议上明确指出：“如果我们能争取通过3年左右或更长一段时间来完成企业组织结构调整任务，把卷烟工业企业调整到30-50家，品牌调整到100个左右，能培育出几个几百万箱生产规模的企业，几个几百万箱的名优品牌，名优品牌的市场占有率和覆盖面将会大大提高，资源就能较好地优化配置和有效利用，中国烟草的竞争实力就会大大增强。”为此，联合重组作为烟草行业改革的一项主要任务，从2003年以来，国家局每年都会专门发文就此问题做出针对性的安排和部署，例如，2003年的“关停年产10万箱以下的小厂”、2004年的“加速推进年产10万－30万箱企业之间的整合”，2005年的“跨省重组”，这些表明，国家局意在通过分阶段、渐进式的改革步骤，完成上述规划和目标。企业数量得到了迅速减少，被关闭和被兼并的企业腾出了占用的计划指标、烟叶和市场资源，确保了名优企业和名优品牌的持续发展，净化了市场环境。
根据行业最新的统计结果显示，截止到2005年底，烟草工业企业数量已由2002年的123家，减少到了46家。其中，百万箱规模以上的企业已经超过了15家。卷烟品牌从2003年的582个减少到现在的200多个。通过企业兼并重组、品牌整合，优化了烟草经济结构，实现了资源的优质配置和有效利用，使行业整体竞争实力明显增强。
2、国内烟草市场国际化已开始成形。
众所周知，加入WTO后国内卷烟市场国际化已成为不可逆转的潮流。到2003年底，国外卷烟的进口关税已经由“入世”前的65%降到25%，烟叶的进口关税也由40%降到10%。而中国拥有3亿多烟民，这样大的市场，对世界烟草巨头确实有很大的吸引力。这意味着从2004年起，世界各国的卷烟和烟叶将在中国市场进行一番新的较量。面对即将来自跨国烟草公司的竞争，为最大限度维护国产卷烟市场份额，加强对卷烟分销渠道的终端——零售商也即卷烟零售户管理已逐渐成为烟草行业一致共识。国家局规定：基层卷烟批发机构要直接面对零售商，实行送货制，加强卷烟零售业务管理；城市卷烟销售网络建设以建立批发网点和配送中心为主，形成完整的城市卷烟销售网络。这一系列政策的提出，首次将卷烟零售商纳入烟草行业的销售网络，对卷烟零售户的管理开始转向了紧密型、精细化。2003年，全行业相续取消了县级公司法人资格，进一步强化地市级烟草公司市场经营主体地位。几年来，通过实施百牌号战略，有效地促进了产品结构调整和卷烟牌号整合；通过实行“电话订货、网上配货、电子结算、现代物流”的模式，完成了传统商业向现代流通的转变；通过取消县级公司法人资格的改革探索，逐步向地市级公司统一经营过渡，培育出了具有活力的市场竞争主体。烟草行业对自身持续稳定发展和综合竞争力有了更深层次的理解。
3、国家专卖专营制度得到确立和完善。
我国实行专卖制度20多年来，先后关闭了一大批小烟厂，解决了盲目发展、重复建设、资源浪费等问题，严厉打击制假贩假、走私贩私，有力地维护了国家和消费者利益。产品质量不断提高，降焦减害收效明显。特别是最近几年，通过企业组织结构调整，推动联合重组，发展现代流通，一批优势企业逐步做大做强，大品牌、大企业对市场的主导能力不断提高，税收连年快速增长。由于较好地落实寓控于征的政策，近年来烟草销量平稳，过快增长的势头得到明显遏制，有的地区开始稳步回落。
实践证明，烟草专卖制度是一项成功的改革政策，他有利于控制总量，保持产销平衡和盲目发展；有利于淘汰和压缩落后生产力，积极推进结构调整和重复建设；有利于打击非法生产经营活动，整顿和规范烟草市场经济秩序；有利于加强宏观调控，保持和促进烟草生产经营的有序发展和合理布局。自l982年实行烟草专卖制度20多年来，我国烟草税收增长基本与GDP同步，年均增长9%以上，每年为国家纳税上1-2千亿元。没有国家烟草专卖制度，烟草行业要取得如此巨大成就和进步是不可能的。
4、行业自律、内部监管大气候已形成。
通过加强内部管理监督来解决行业自身存在的问题，是烟草行业走向成熟的标志。姜成康局长指出：如果能切实加强内部监督，那我们政企合一的体制就有存在的基础，就有生命力；如果不能进行有效的监管，问题成堆，那这个体制还有什么存在的必要？优越性体现在哪里？所以能不能通过自我完善，自我调节，来解决存在的弊端，这是一个非常重要的问题。姜成康的讲话，深刻地揭示了加强内管与巩固专卖制度的关系。行业和企业发展的风险主要在于行业和企业内部，如果我们对内部存在的问题不闻、不问、不纠，任其发展下去，势必影响专卖制度的巩固和完善，影响行业的生存与发展。
今年以来，全行业大力开展加强内部管理监督工作，着力解决行业发展中自身存在的突出矛盾和问题，寻找内部生产、经营、管理中的薄弱环节，建立健全制度，加强对工商企业生产经营的事前、事中、事后监督，把烟草专卖法律法规和行纪行规落实到日常管理监督过程中。通过严格行业自律，使整个行业生产经营和各项工作规范有序地开展，依法生产、依法经营、依法管理，自觉维护国家利益和消费者利益，已经成为干部职工的共识和自觉行动。
“十一五”期间烟草行业改革与发展面临的主要问题及基本思路
1、继续保持行业经济增长稳定，防止大起大落。
对于经济增长的认识，人们越来越理性化。从追求以量的扩张为目标的经济增长到追求以质量效益为中心的经济发展，再到坚持科学发展观追求经济社会的可持续发展，反映了人们对这一问题认识的不断升华。但是，无论认识如何的全面和深化，有一点是不容忽视的，那就是经济增长既要保持一定速度，又不能过热。
从烟草行业总体经济运行的结果来看，1997、1998年基本处于景气波动的谷底；1999年7月份行业开始恢复增长，进入平稳匀速增长，并一直持续到2002年2月份；从2002年3月份开始，行业整体基本处于较快增长（偏热）；2003年上半年由于受“非典”影响，暂时回落，2003年7月份开始，行业整体又迅速恢复到较快增长（偏热），且势头强劲；2004、仍处于偏热（较快增长）；2005年上半年，行业出现了卷烟生产进度偏快、卷烟产品结构偏高、经济增长偏热的问题。为此，姜成康局长在多种场合、多次讲话中明确指出的，要保持行业经济平稳发展，防止大起大落。而要做到这一点，必须警惕行业经济泡沫。泡沫经济一词，是国际经济理论界在上个世纪提出的，主要是指各种经济指标发展不实，看似繁荣实有水分内藏问题，一遇转折，便立刻土崩瓦解，从而产生经济上的大倒退。当然，这并不等于说烟草行业现在就有行业经济泡沫，而是把这个问题提出，从而引起行业各级领导的警惕。烟草行业究竟有没有经济泡沫？说来还是有一些蛛丝马迹可寻，比如说片面追求虚高的卷烟价格；急功近利的追求利税增长速度；低水平简单的盲目扩张重组；工商企业固定资产投资不合理增加规模过大；卷烟销售网络建设片面强调硬件设施，以及迷恋于各种统计数字报喜不报忧的增长等等。这些都是影响行业经济平稳发展的问题。
警惕经济泡沫的产生，行业的各级领导就要按照姜成康局长所强调的那样，树立科学的发展观，把行业的改革与发展建立在可靠的市场基础和扎实工作的基础上，进一步深化改革、精细内部管理、提高网建水平、完善体制机制、着力自主创新。就必须从我做起，从每个企业做起，把行业经济泡沫产生的可能性消灭在基层。只有这样，才能使整个行业发展规律有一个坚实的基础，平稳向前运行；才能警惕行业经济泡沫的产生，保持行业经济平稳发展，防止出现大起大落。
2、坚持烟草专卖制度，不断提高市场化水平。
烟草行业是一个垄断性的行业，但我们要彻底摒弃依靠垄断地位来谋求发展的观念。在坚持专卖制度的前提下，尽可能地引入市场竞争机制，突出市场行为，着力建立统一、开放、竞争、有序的烟草市场体系。目前，从总体上来说，行业发展的形势非常好，但是，也存在着一些不容忽视的问题。冷静剖析和评价当前烟草行业联合重组的改革，这是一种“以行政为主导、以市场为辅助”的强迫性的重组和改革，而且由于在改革过程中采取的是一种简单的“规模取胜”的激进手段，致使重组存在诸多问题，其重组效果也没有达到最优化。著名经济学家梁小民认为：“当前烟草行业所进行的改革是特别必要的，是中国烟草企业做大做强必须要走的一步。但需要注意的是联合重组的过程要按照市场规律来操作，而不能靠行政命令来推进，双方的合作必须是有利的合作，成功的兼并重组要靠市场来操作。联合重组的过程不是卖牌子的过程，是需要全面进行整合的过程。”可见，减少行政干预，真正发挥市场主体作用，这是行业深化改革中必须要解决的问题。
要真正发挥市场主体作用，就要在行业内部牢固树立市场竞争意识，不断提高行业经营管理水平，优化资源配置，加强科技创新，在市场竞争中发挥出自身优势，做强做大企业。通过兼并重组、品牌整合，积极培植超大型企业，打造具有明显风格特征、高质量的大品牌。姜成康局长在2006年上半年全国省际间卷烟产销衔接会上说：“解决品牌自身的竞争力问题，不是靠政策、靠宏观调控，而是靠市场。今后的改革更多的是要发挥市场机制、市场导向的作用，现有的产销衔接的计划管理体制需要作出必要的调整。要加大市场机制的调节作用，以此来进一步推动更高层次、更高水平的联合重组。”由此可见，今后行业的改革发展会不断市场化。
3、努力克服非市场因素，满足市场需求。
行业改革与发展所面临的严峻形势提醒我们，必须努力做好满足市场需求这项关系行业健康发展的关键性工作，巩固长期以来精心培育的巨大的国内消费群体和宝贵的卷烟市场。
适销对路的低档卷烟货源紧缺是当前困扰烟草行业发展的一大难题，努力克服产销环节的非市场因素影响是亟待解决的问题。然而不可否认的是，低档烟产品附加值低，一些企业生产低档烟无利润可言，农村销售网点分散、配送成本过高是不争的事实。但低档卷烟如果不能满足市场需求，不仅会影响到资源有效配置利用，也会使专卖市场管理难度加大，最终对国家税收稳定增长与行业平稳发展产生不利影响。为此，国家局曾采取政策性补贴、增加生产计划、加大考核力度等一系列措施来解决这一矛盾。随着行业卷烟产销交易工作的改革，目前一些地方“自上而下”的交易方式，逐步将改变为“自下而上”的按订单供货交易方式，这就是“注重消费者的真实需求，努力克服非市场因素”的重要举措。
今后，卷烟工业企业要通过挖潜改造、开源节流，寻求降低成本的办法，进一步整合低档烟牌号，培育几个低档烟的名优品牌。商业企业要有大局观念，不以利润程度高低作为选择卷烟销售的标准，积极组织适销对路的货源，降低流通环节费用，尽力满足市场，要从两个维护的高度看待低档烟的生产销售，即使利少，即使亏损，也要满足市场供应。
4、创新管理体制，加强地市级公司市场经营主体地位。
卷烟产销交易方式的改革，必然带来计划管理体制的改革。随着烟草行业体制改革的不断深化，省级公司要退出经营领域，不再从事多元化投资，职能要转变到管理、监督、指导、服务上来。县级烟草公司法人资格被取消，地市级公司已经成为卷烟经营的主体。但从目前看，由于管理体制、管理职能上的不明确，县级局虽然在层面上初步实现了政企相对分离，过去的县局（公司）变为现在的县专卖局与隶属市公司的卷烟营销部。但在长期政企合一的管理体制下，专卖局长一方面存在着“角色越位”的问题，另一方面又普遍存在“角色缺位”的现象。县级专卖局长角色与职权的归位和调整不及时，直接制约和影响着市公司经营主体作用的发挥。
为了更好地发挥市公司经营主体作用，首先，要进一步剥离县级专卖局的经营管理职能，不能把专卖行政执法误解为卷烟营销的工具，使其职能向强化专卖管理上理性回归，职能更明确、更专业。二是要充分突出政企分开后县级专卖局作为一级专卖执法主体的行政法人地位，主要负责辖区内烟草专卖市场管理，对行业内和外规范经营实行属地管理；三是要充分强化其打假打私、市场监管、诚信等级管理、维护市场公平、专卖队伍建设等核心职能。